Nel 1966 noi studenti europei ci stringevamo intorno allo storico Rettore del Collegio di Europa di Bruges, Hendrijk Brugmans, pendevamo dalle sue labbra, bevevamo i suoi discorsi dal contenuto fortemente federalista, sentivamo riecheggiare nella sala gotica dell’Hotel de Ville i suoi appelli a tutti gli uomini di buona volontà “pour qui n’existe point d’alternative à l’Europe Unie”
Il Collegio d’Europa di Bruges (Belgio)era stato concepito nel 1948 nel quadro del Consiglio di Europa da persone del calibro di Salvador de Madariaga, Winston Churchill, Alcide De Gasperi, Paul-Henri Spaak per formare una nuova classe di dirigenti delle appena create istituzioni europee. Allora erano già in vigore la CECA (1951) e la CEE (1957) a sei Stati membri. Ma noi eravamo arrivati a Bruges, anche da paesi più lontani, dalla Norvegia, dalla Danimarca, persino dagli Stati Uniti, affascinati dall’idea di poter partecipare tecnicamente alla creazione del sogno europeo, che emancipava l’Europa dalle sue guerre intestine e dalle sue distruzioni. Questo sogno che comportava anche la creazione di istituzioni che, con un certo ritegno, si potevano anche definire “sovranazionali” (era scritto letteralmente così nel trattato CECA, non più nel trattato CEE), trovava comunque un forte ostacolo nella personalità che dal 1958, ritornata inopinatamente al potere per i fatti d’Algeria, dopo essere stato l’eroe della Resistenza francese al nazi-fascismo, doveva controllare la Quinta Repubblica francese: il Generale Charles de Gaulle.
Si deve fare una premessa. Dopo la creazione della Comunità europea Carbosiderurgica (CECA), tanto storicamente legata al Granducato del Lussemburgo, il processo di integrazione si era allargato con la Comunità Economica Europea -CEE- (definita dai tassisti di Bruxelles che la sapevano lunga “le marché commun”) nel 1958, sino a comprendere l’insieme delle attività economiche dei sei paesi partecipanti (Francia, Italia, Germania e i tre paesi del Benelux), sulla base dell’idea della libera circolazione di beni, persone, capitali e servizi fra i paesi partecipanti. Un altro trattato, l’EURATOM (CEEA), sempre firmato a Roma il 25 marzo 1957 fra i rintocchi della antica campana del Campidoglio, la”Pinturina”, disponeva la messa in comune delle attività nucleari dei paesi partecipanti. Ma l’arrivo inatteso al potere del Generale de Gaulle in Francia poneva un immediato interrogativo: l’opzione gaullista avrebbe posto la politica francese verso l’Europa in continuità od in opposizione a quella dei Robert Schuman, dei Pierre Mendès-France, degli Edgard Faure o dei Guy Mollet? Tanto più che il primo presidente della commissione CEE, il tedesco Walter Hallstein, con una visione federalista che non faceva l’unanimità neppure nel suo Paese, immaginava la realizzazione concreta di tutta una serie di politiche europee, andando ben al di là delle fragili disposizioni inizialmente previste dai Trattati di Roma, oltre ad avere compreso sin dall’inizio che il diritto comunitario, prevalendo sulle legislazioni nazionali avrebbe permesso in Europa “quello che né il ferro né il sangue erano riusciti ad imporre nel corso dei secoli”. Così aveva immaginato, fra le cose non previste chiaramente dai trattati istituitivi, l’armonizzazione dello spazio giudiziario europeo o la produzione di elettricità a favore dei consumatori europei nelle quattro centrali nucleari di Geel, Kalsruhe, Petten, Ispra.
Il Maître-président, come lo chiamavano i giovani entusiasti che lo circondavano alla Commissione di Bruxelles, affermava che “L’essenza della Comunità non è quella di far tacere gli interessi nazionali, ma di soddisfarli attraverso di essa”. Una cosa diventa chiara subito nella storia dell’Europa. L’avvento al potere del Generale de Gaulle, nel dicembre del 1958, ad un anno e mezzo di distanza della firma dei trattati CEE-CEEA, segnava non la conciliazione, ma il confronto fra due filosofie opposte. Mentre la Commissione Hallstein incarnava la volontà di proseguire sulla via del rilancio della integrazione europea, marcata dall’ approvazione del trattato CECA, ma anche dal rifiuto gaullista-comunista francese di approvare il progetto di trattato istitutivo di una Comunità Europea di Difesa (CED) nel 1954 (il c.d. “crimine” del 30 agosto 1954), il generale de Gaulle era rimasto fermo su quel rispetto assoluto delle sovranità nazionali che già aveva dettato nel 1954 la sua posizione all’epoca della CED. Sin dal 1953, il Generale aveva dichiarato che non si doveva “correre dietro delle chimere”, ma si doveva promuovere una semplice confederazione di stati sovrani liberi, operanti secondo il metodo della conferenza intergovernativa fra i rappresentanti di stati perfettamente sovrani, ma che sarebbero liberamente convenuti verso la realizzazione di obiettivi comuni.” Durante una delle sue celebri conférences de presse, il 5 settembre 1960, che si seguivano da Bruges ancora nel 1966 con il fiato sospeso, aveva sostenuto, in contraddizione flagrante con l’art.2 del Trattato CEE (che auspicava inter alia relazioni sempre più strette fra gli stati partecipanti) il suo concetto di una Europa confederale, semplice alleanza di Stati sovrani, affermando: ”La Francia considera che è auspicabile, possibile (loisible) e pratico di assicurare la cooperazione regolare dell’Europa occidentale negli ambiti politico, economico, culturale e della difesa attraverso una concertazione organizzata e regolare dei governi responsabili”.
La sfera militare della cooperazione prefigurava ugualmente la visione di de Gaulle di una Europa “estesa dall’Atlantico agli Urali”, capace di agire come una terza forza autonoma fra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica, mettendo fine alla visione atlantista sempre difesa dalla Gran Bretagna, che avrebbe dovuto rimanere esclusa ad aeternum da ogni forma di cooperazione continentale.
La sua visione, che oggi definiremmo geopolitica, viene riassunta nel 1961-62 dal Plan Fouchet, dal nome del relatore Christian Fouchet, che assume oggi una grande rilevanza storica come espressione sintetica della visione europea di Charles de Gaulle.
Fra luglio e settembre 1960, Charles de Gaulle si era intrattenuto con l’insieme dei suoi partner europei sul tema della organizzazione politica dell’Europa, iniziativa all’origine nel febbraio 1961 della creazione di una commissione di studi a Sei, presieduta appunto da Charles Fouchet con il compito di fornire delle proposte destinate a dare “un carattere statutario all’unione dei loro popoli”.
Se il Plan Fouchet non venne mai adottato perché respinto dagli altri cinque Stati membri il 17 aprile 1962, è particolarmente interessate illustrarne oggi i contenuti nelle diverse versioni che ne vennero adottate.
Tre ne erano i componenti fondamentali: la cooperazione politica perseguita sul piano intergovernativo; la riforma delle istituzioni comunitarie esistenti, evitando la contrapposizione di organismi sovranazionali alle volontà delle capitali nazionali; l’abbandono delle strutture militari integrate della NATO. La prima versione del piano Fouchet fu presentata il 2 novembre 1961. Questa versione distingueva le competenze della Comunità Europea da quelle della futura Unione Politica, prevedendo la messa in atto di una cooperazione fra Stati membri in materia di politica estera, difesa, scienza, cultura, protezione dei diritti umani. Era prevista la creazione di diverse istituzioni: un Consiglio dei capi di Stato e di governo, antesignano del Consiglio Europeo, riunito tre volte all’anno e statuente all’unanimità; tre Comitati di ministri per gli Affari esteri, la Difesa, l’Educazione nazionale; una Assemblea parlamentare europea di natura consultiva; una Commissione politica costituita da alti funzionari appartenenti agli Esteri, con una presidenza assicurata a turno. Dato lo scarso successo ottenuto dalla prima versione, vennero presentate altre due versioni del Piano Fouchet. Se nella prima versione si prevedeva la centralizzazione delle istituzioni dell’insieme delle comunità europee esistenti in seno all’Unione Politica, la seconda versione parla invece di semplice “cooperazione” fra le istituzioni comunitarie e l’Unione. In una terza versione è poi il Generale ad introdurre altre due modificazioni. Si tratta dell’aggiunta agli scopi dell’Unione della politica economica, già nelle competenze delle preesistenti istituzioni comunitarie. Inoltre, egli rivede l’art.17, consacrato alla riorganizzazione delle istituzioni dell’Unione “che dovrà avvenire nel rispetto delle strutture previste dai trattati di Parigi e Roma istituenti le Comunità Europee”.
La storia è nota. Nella sua terza versione il Plan Fouchet è respinto il 17 aprile 1962 per tre “pierres d’achoppement”: la non accettazione da parte degli altri Stati membri della rinunzia alla NATO; il rifiuto della riorganizzazione proposta delle istituzioni esistenti; il mantenimento della candidatura della Gran Bretagna. Al proposito si possono ricordare le parole del ministro belga Paul-Henri Spaak: “Nous ne pouvons pas nous retrouver sans l’intégration, ni sans la Grande Bretagne ». La replica del Generale de Gaulle non si fa attendere. Alla conferenza del 15 maggio 1962 proclama: « Il n’y a pas et ne peut y avoir d’autre Europe possible que celle des Etats en dehors des mythes, des fictions et des parades ». Otterrà comunque nel 1967 le dimissioni del primo presidente della Commissione europea Walter Hallstein, per le continue critiche emesse contro le istituzioni dal governo francese e in particolare dal Primo ministro Michel Debré. Farà seguito la presidenza transitoria del belga Jean Rey.
Siamo oggi nel 2026, dal rigetto del Plan Fouchet e della “ Europa degli Stati” patrocinata dal gen. de Gaulle sono passati più di sessant’anni. L’Europa si è nel frattempo molto allargata sino a ventotto Stati membri (oggi ventisette), in parte approfondita nei contenuti integrativi e nel presente si trova coinvolta in una situazione che non è più quella della pace perseguita sin dall’inizio, ma della guerra, guerra all’interno dell’Europa.
In questi più di sessant’anni, l’Unione europea non si mai costituita in troisième force, terza forza, ma è rimasta rigidamente atlantista come era sin dal 1949, ancora più fortemente dopo l’accessione avversata da de Gaulle della Gran Bretagna nel 1973. Non si è costituita un’Europa “dall’ Atlantico agli Urali”, nonostante le perorazioni di Mikhail Gorbaciov del 1989 sulla Casa Comune Europea, e in particolare dopo l’ingresso contemporaneo in UE e NATO di Polacchi e Baltici, oltre che di Ungheria e Cechia, fortemente voluto dalle presidenze americane, l’Europa è addirittura divenuta russofoba dal suo interno e si sente impegnata in una guerra non con l’Unione Sovietica, ma con la Federazione Russa non più comunista, come se la seconda restasse un nemico strutturale come era la prima, quando appena poco più di vent’anni prima nel 2002, a Pratica di Mare, era quasi questione, con i buoni rapporti di Berlusconi con Putin, che la Federazione addirittura si integrasse nella sopravvissuta NATO.
Questo, certo prima delle sette adesioni contemporanee dei paesi dell’Est a NATO-UE all’epoca di Bush nel 2004. Ma veniamo al piano interno. Grazie alla forza del diritto comunitario prevalente sul diritto degli Stati, pani interi di legislazioni nazionali si sono sciolti nelle disposizioni comunitarie. Un forte cessione di sovranità ha avuto luogo dal livello degli stati membri al livello delle istituzioni. Ma con quali risultati verificati? Qui bisogna distinguere il mondo della CEE, che era squisitamente economico, dal mondo UE divenuto dal 1993 con il trattato di Maastricht un Giano Bifronte fra l’economico-monetario e il politico, con metodi di lavoro – istituzionale o della conferenza governativa, con voto a maggioranza o all’unanimità – contemporaneamente condotti in totale contraddizione, a seconda delle diverse politiche definite comuni o non comuni, secondo i famosi tre pilastri originali.
Ma veniamo al processo istituzionale: una istituzione formata da membri non politicamente espressione di assemblee popolari, la Commissione, avoca a sé sin dal 1957 oltre al potere di gestione della e poi delle Comunità, con la fusione dei tre esecutivi, il potere fondamentale della proposta legislativa. E’ motor e promotor. Le leggi europee, aventi primato sulle leggi nazionali, non vengono proposte dai rappresentati votati dei cittadini europei, ma da un areopago di ventisette membri che definisce su che cosa i due rami legislativi del sistema bicamerale, Consiglio e Parlamento, dovranno deliberare. Non esiste nessun processo decisionale down-top, nessuna programmazione di lungo periodo, nessun abbozzo di politica industriale, di interventi mix pubblico-privato, ma una serie di tematiche che nascono nel quadro di un processo top-down, spesso vincolanti (mandate policies come quelle ambientali) e ancora più spesso concepite in modo autoreferenziale, senza nessun sufficiente confronto preliminare con la realtà operativa in cui si devono inserire. Metodi che esaltano i principi della libera concorrenza, secondo l’ideologia neo-liberale, dominante anche in Europa con la sua matrice anglo-sassone almeno dagli Anni ‘70, prevalendo sulla iniziale visione di una economia sociale di mercato, non programmano razionalmente degli interventi di lungo periodo, ma definiscono, “saltabeccando di commissione in commissione”, l’individuazione di temi considerati al momento rilevanti, su cui si dirigono poi a pioggia i finanziamenti comunitari tratti dalle tasche dei contribuenti. In questo modo, a livelli sempre più modesti di crescita economica complessiva, fanno contralto livelli sempre più insostenibili di indebitamento pubblico e conseguenti tendenze inflazionistiche che pericolosamente fanno superare al tasso d’interesse sul debito pubblico il tasso di crescita del PIL.. Tanto più che nelle istituzioni europee, dopo decenni di egemonia neoliberale, sembra essersi smarrita la fiducia nella azione pubblica di plasmare la realtà, si immagina il mercato come risolutore universale dei problemi. In una totale assenza di sintesi fra pianificazione e dinamismo di mercato, che è invece una delle carte vincenti del sistema cinese.
Il processo europeo era nato comunque sui due assi portanti del perseguimento della pace e del sostegno alla sicurezza alimentare della sua popolazione. Oggi i termini si sono rovesciati nel perseguimento della guerra e nell’abbandono dell’agricoltura europea, sacrificata da una raffica di accordi bilaterali internazionali, di cui la Commissione ha il monopolio esecutivo, che dimenticano però che la globalizzazione liberale è ormai finita, perché un nuovo mondo sta ormai cominciando. Il vecchio mondo “bascule”. E non è più unipolare, non è più retto dalla egemonia statunitense, sempre perseguita militarmente, ma ormai divenuta irrealistica.
A distanza di più sessanta ci si può domandare, cadendo certo nella retorica oziosa dell‘if, che cosa sarebbe successo se avesse prevalso “l’Europa degli Stati” voluta dal Generale de Gaulle, se i paesi conservando le proprie sovranità avessero condotto davvero in sussidiarietà dei processi legislativi più vicini alle esigenze popolari riflesse dalle diverse assemblee nazionali. Probabilmente ci sarebbe anche state scelte che, anziché dipendere dalle chiare esigenze esposte in pensate programmazioni, avrebbero risposto alle bizze finanziarie delle Borse di Londra o di New York, ma “l’Europa dei sindaci”, vicini alle collettività non si sarebbe dismessa a favore di una élite non certo allevata nella sussidiarietà, che ha con la democraticità dei processi elettorali nazionali un legame sempre più rilassato- si parla pudicamente di gap democratico – come dimostra l’evidente tradimento del voto popolare in Francia e Paesi Bassi del 2005, bypassato con il Trattato di Lisbona del 2007, come se fosse un banale referendum italiano sull’acqua pubblica. Nel quadro di una perdita da parte delle istituzioni sempre più accentuata e pericolosa di quella accountability che era stato l’apporto forse più significativo che aveva lasciato al Continente la permanenza britannica conclusa con la Brexit. E oggi si può misurare tutta la distanza che separa il fascino del modello ideale europeo che ci faceva vibrare nell’Hotel de Ville di Bruges nel 1966 da quanto oggi l’Europa realizzata, la UE, rappresenti come sistema concreto. Come minimo attediamo da una nuova classe europea la realizzazione di un cantiere di grandi strutturali riforme. Che innanzi tutto riporti sul piano della democraticità effettiva il processo decisionale comunitario. Il prof. Fausto Capelli, ordinario di diritto europeo dell’Università di Parma e rettore del Collegio Europeo di Parma, affermava l’efficacia istituzionale europea di aver affidato il potere di proposta ad un’assise neutra al di fuori dell’agone politico, non inserita nel gioco dell’alternanza politica del potere. Ma per questo anche, a mio parere, meno coinvolta a rappresentare le esigenze reali dei rappresentati. Quanto rimpiango di non potere più dibattere con questo straordinario esperto di diritto comunitario, di cui porto tanto viva la memoria, questo tema europeo fondamentale nel Convitto Maria Luigia, fra i medaglioni austeri degli storici benefattori parmensi.
Carlo degli Abbati
Insegna Diritto dell’Unione Europea e Organizzazioni Internazionali al Dip. di Lingue e Culture Moderne dell’Università degli Studi di Genova. Già docente Jean Monnet di Storia dell’integrazione europea e di Economia dello Sviluppo presso lo stesso Ateneo e di Storia dei Paesi musulmani al Dip. di Lettere e Filosofia dell’Università di Trento ha insegnato Storia dell’Integrazione europea alla Université de Lorraine-Metz
